• 第6版:求知
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基层减负怎么减

基层减负怎么减


    访谈嘉宾:吕德文 武汉大学中国乡村治理中心研究员

 

 

    为基层减负,是长期以来广大干部的心声。习近平总书记曾在多个场合反复强调,要把干部从一些无谓的事务中解脱出来,要采取有效措施为基层减负。今年3月,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,确定2019年为“基层减负年”。

    基层减负中存在哪些难点、痛点,成因何在?我们就相关问题采访了武汉大学社会学系研究员、武汉大学中国乡村治理中心研究员吕德文。

    治理体系越是先进,效率越高,

    就意味着你要吸纳越多的、能去担负的事务

    很多基层干部觉得负担重,是因为做的事多了吗?

    吕德文:拿我的观察来说,一些乡镇、街道一级的基层,至少有一半的时间精力花在开会、整材料、陪同上级督查检查考核等“内务”上,真正的工作落实和为民办实事等工作,倒没多少时间精力了。

    我这么多年做田野调查,跑的基层不算少,很多地方都有拿得出手的“点”。这些所谓的“点”,或虚或实,但无一例外,都是供上级参观的。而那些会做材料,或琢磨上级意图搞“点”的基层干部,的确也颇受重视,晋升得也快。

    很多基层干部觉得负担重,不是因为做的事多了,而是虚的工作多了,大家获得不了自我实现的感觉。这本质上还是形式主义和官僚主义的老问题。

    所以说,要减少基层负担,首先要上级领导和机关以身作则。上面如果搞官僚主义,下面就会出现形式主义,基层负担就会源源不断产生。今年3月中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》指出,调查研究、执法检查等要轻车简从、务求实效,不干扰基层正常工作,就是非常有针对性的措施。

    基层治理被称为打通“最后一公里”,这“最后一公里”的难点在哪?

    吕德文:我们讲的“治理”,实际上是“治国理政”的意思,学术界又容易望文生义,把它变成西方的一些政治治理理念。

    那么,治理中的“中国特色”表现在什么地方?应该说,党建引领基层治理是一个最重要的表现。从我自己的研究来讲,没有任何力量能够代替党的作用。恰恰是中国共产党的领导,才是基层治理的压舱石。这是我们治理体系的优势。

    一些人以前总想象说,美国的政策特别先进,所有工作标准化、流程化。但我们跟它完全不一样,他们政府不想管的,我们不可以不管。纽约街头到处都是流浪汉,他们可以不管,像咱们的城市就不能不管。每年冬天的时候,我们民政工作人员都会到每个桥洞里去看,不能让一个流浪汉冻死。所有社会问题都是如此。

    因此,我们的治理体系越是先进,效率越高,就意味着你要吸纳越多的、能去担负的事务。做好基层治理,只有中国共产党可以做得到。

    工作过程中,自然而然地就留下了痕迹,

    而无需额外花精力去证明自己做了什么事

    当前基层减负有个怪象,就是越减负,负担越重。这一怪象是如何产生的?

    吕德文:我前段时间在宁波调研,跟当地一个安监所所长聊。他说刚刚打印了去年收到的文件,一共有98个。这98个文件都是大事儿,一年内,要是每一个文件都去认真执行,意味着每三天就要完成一件大事。但他们所就只有两个人,你说怎么弄?

    因此,他总结出了一套规律:这个文件要是上级只发文、什么话都不说,那看个标题就完了,内容不用看;要是上级发了文,同时打电话告知你,就得看一下内容有没有跟自己工作特别相关的;要是上级又发了文件,又给你打电话强调说到时候我们要来检查,那你就要仔仔细细地全部执行。

    这是目前基层干部困于文山会海的一个缩影。少开会、少发文,在技术上是很容易解决的,会可以套着开、文件也可以精简,但如果“合规性证明”不改变,文山会海还是无法从本质上改变。

    怎么理解“合规性证明”?

    吕德文:“合规性证明”就是你按上级要求的规定,要证明给他看。因为合规就意味着考核,很多考核的内容就是合不合规。

    现在基层负担重的一个非常重要的原因,就是说要证明“合规”越来越费劲了,不是学习文件就是开会记录,不是填表就是留痕,不是拍照就是录像。

    客观来说,痕迹管理是科学管理的必要措施,也是所有组织正常运行的制度保证。在理论上,衡量一个组织是不是现代科层组织,其主要标志便是有没有专司档案记录和工作协调的“办公室”。然而,近些年来基层兴起的痕迹管理,已经超出了运转的合理需求,甚至变成了“痕迹主义”。

    我近几年调研最深切的感受是,事事有台账,事不大,但材料要厚。在贫困村,非得有一个房间来放脱贫攻坚的台账。对上级考核的人而言,方便了;对于扶贫干部而言,能在盒子里面做出什么来呢?本应在田间地头、走村串户做群众工作,转而钻到了办公室和盒子里做工作。

    到底什么工作该留痕?什么不该留痕?

    吕德文:痕迹管理是一门科学,也是一门艺术,但要防止将之变成教条。本质上,留痕是为了行政规范化,但任何一项留痕工作,都是增加合规性成本。当成本大于收益时,就不要做。

    到底哪些事适合留痕?哪些事不适合?我认为,办公室业务可以留痕,但群众工作不要留痕。标准化的事务可以留痕,不标准的就不要留痕。政务可以留痕,但村务还是少留痕的好。时间压力是一个考量指标。有时间压力的事情,最好少留痕;而没有时间压力的,则有条件留痕。

    最好的方式是,留痕是一个自然过程,而非刻意为之。概言之,人们在工作过程中,自然而然地就留下了痕迹;上级要检查考核,可以自主进行,而无需做事的人额外花精力去向上级证明自己做了什么事。在这个意义上,留痕管理本不是问题,但重心在于设计合理的工作流程,而不是命令“要求”下级事后证明,增加下级的工作量。

    “吹哨报到”经验:调整条条和块块的权责划分,赋权基层,把事务的处置权交给块块

    给基层减负,到底该怎么减?从全国来看,有没有比较好的基层治理经验值得推广借鉴?

    吕德文:去年我在北京市平谷区实地调查20多天,北京“街乡吹哨、部门报到”是一个行之有效的基层治理机制创新。北京“吹哨报到”最重要的经验,就是调整条条和块块的权责划分,赋权基层,把事务的处置权交给块块,提高基层治理能力,打通“最后一公里”。

    按照平谷区的经验,以前,基层搞联合执法,需要更上一级的部门去协调,比如拆违,以前是区政府办公室协调城建、国土等部门,现在街乡一吹哨,部门就要来报到,把协调权、召集权交给乡镇。基层名义上属于下级,下级怎么指挥上级呢?这就涉及权责的重新调整,召集权来自评价权,简单来说,以前都是上一级部门评价基层,现在乡镇可以给上级部门打分,这就能起到一定作用。

    但要彻底解决问题,光靠“吹哨报到”可能还不够,只有通过调整体系里的前后左右关系,横向、纵向、条块,系统性调整,重新达到平衡。